政府信息公开存在流于形式等问题

2014-10-21 20:3:15

今天，中国社会科学院法学研究所发布了《中国政府透明度年度报告(2011)》。报告以政府网站信息公开为视角，对我国59个国务院部门、26个省级政府、43个较大的市实施《政府信息公开条例》情况进行了调研和测评，报告显示，2011年我国政府透明度明显提高，但政府信息公开工作仍存在依申请公开平台存在问题较大，网站信息公开流于形式等问题仍需要解决。信息公开制度需进一步加强。
注重运用新媒体政府透明度明显提高

调研组以政府网站信息公开为视角，对相关政府机关执行政府信息公开目录、政府信息公开指南、依申请公开、政府信息公开年度报告制度，以及国务院部门规范性文件、省级政府环境保护信息、较大的市食品安全监管信息与行政审批信息的公开情况进行了调研测评。报告显示，政府信息公开范围逐步扩大，规范化程度逐步提高。

首先，政府网站作为政府信息公开的第一平台，其作用越来越大，且越来越受重视。2011年，针对各级政府部门实施政府信息公开过程中出现的问题，国家发布了《国务院办公厅关于进一步加强政府网站管理工作的通知》等一系列政策文件，要求切实解决政府网站管理中的突出问题，充分发挥政府网站的信息公开、互动交流的作用，对于进一步推动各部门落实《政府信息公开条例》，不断增强政府透明度意义重大。

第二，重点领域的信息公开有所突破。最突出的是政府部门财政经费公开逐步制度化。截至2011年5月20日，报送全国人民代表大会审议预算的98个中央部门中，有88个公开了2011年部门预算。截至2011年7月31日，70个国务院部门公开了2010年“三公”经费决算支出和2011年预算支出。在地方政府层面，北京市公布了31个市级部门和单位2010年度预算执行和其他财政收支的单项审计结果，并公布了44个政府部门2010年的“三公”经费及相关说明；上海市有40个政府部门公开了“三公”经费预算。另外，环境保护信息公开的规范化程度较好，源于该领域较早实施《环境信息公开办法(试行)》。

第三，政府更加注重运用新媒体，提升政府管理透明度，加强与公众的交流互动。继2010年公安微博大发展之后，2011年，各级政府机关纷纷开通微博，及时与公众进行沟通和互动。资料显示，目前，通过新浪微博认证的各领域政府机构及官员微博已近2万个，其中政府机构微博超过1万个，官员个人微博近9000个；省部级以上政府机构微博35个，省部级以上政府官员微博14个。

第四，政府信息公开申请量呈现提升态势。根据各部门发布的2010年年度报告，59个国务院部门中，有6个依申请公开受理量突破100件，其中，国家工商行政管理总局高达7538件；26家省级政府中，有8家突破1万件，其中浙江省高达32033件；43个较大的市中，有12个突破了1000件，其中广州市高达1098041件。表明公众对政府信息公开制度的知悉和参与程度不断提高。

最后，政府信息公开司法保障取得进展。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》出台，明确了政府信息公开诉讼的受案范围、案件审理的具体法律适用，无疑推动了此类案件诉讼难问题的解决。

2011年政府透明度排行，国务院部门中排在前列的有：商务部、国家人口和计划生育委员会、环境保护部等。省级政府中排在前列的有北京市、天津市、江苏省等。较大的市中排在前列的有福州、西安、无锡等。

依申请公开平台问题相对较多

报告同时指出，当前政府信息公开工作还存在依申请公开平台问题相对较多、网站建设不佳、公开流于形式等问题需要解决。

最突出的问题是依申请公开平台存在问题相对较多。首先，在线提交系统的普及率较低，有些政府部门虽然提供了在线申请系统或电子邮件申请方式，却无法顺利提交，有些政府部门则只接受当场书面申请。近2/3的较大的市、超过1/2的省级政府支持公众在线申请，但仅有1/4的国务院部门提供此功能，近1/2的国务院部门网站只限于通过电子邮件的方式提交申请，其余部门或只接受现场申请或信函申请，或根本不提供申请渠道。

第二，非法收集申请人个人信息和要求说明申请用途的情况十分普遍。调研组成功发送申请的51家国务院部门中，15家要求必须提供法定信息以外的个人信息，13家要求必须提供申请用途。另外36家虽未明示，但调研组空出相关栏目发送申请后，12家采用电话或邮件形式要求补充工作单位、身份证号码等个人信息，10家要求补充申请用途。另外，还有12家无任何形式回复，仅有10家在收到申请后未要求调研组补充信息且给予相关答复。省级政府和较大的市都出现了类似情况。

第三，多数机关不能在法定期限内作出答复，有些机关虽然作出答复，但答复内容与所申请事项无关，或者申请人无法从政府部门所告知的途径中获取相关信息。有的部门还以负责人员出差、需要请示领导批示等为由，拖延公开。调研显示，三类调研对象的按时答复率均未超过25%。国务院部门中，仅有14家在法定时限内作出答复，省级政府部门和较大的市中均只有7家。

第四，全部公开所申请信息的情况非常少。大多数部门部分公开或不予公开，有的部门虽然告知了取得信息的方法，但调研组无法根据其提示获得所申请的信息。国务院部门中有9家向申请人全部公开了所申请信息，省级政府部门中有3家，较大的市中有3家。

第五，个别政府部门为公开设置障碍、增加申请人申请成本。个别在线申请平台设计不合理或采用技术手段增加公众申请难度、成本。有的网站要求申请人必须实名注册方可提交申请，有的网站设计的联系电话栏目只允许填写固定电话号码等。广东省及其下属的几个城市对申请人身份进行验证，凡是广东省以外的居民，不得在线申请。同时，政府部门滥用“一事一申请”的情况比较明显。另外，部分政府部门不一次性告知申请人需补充信息的内容，造成调研组多次补充信息，无法顺利完成申请。

网站建设不佳、公开流于形式普遍存在

除了以上问题，网站建设不佳、公开流于形式成个案调研中普遍问题。在个案调研上，国务院部门调研了规范性文件的公开情况，较大的市调研了食品安全信息公开情况和行政审批信息公开情况，省级政府则是测评了环境信息公开情况。报告指出，网站运行状况不理想，政府信息公开流于形式的情况普遍存在。

首先，应该公开的信息未公开。仅有25家网站提供专门的公布规范性文件草案和征集意见的栏目与渠道且栏目链接有效。在环境质量信息方面，所有部门均未提供固体废弃物排放许可证的发放信息，环境处罚信息的公开情况也不理想。在食品安全信息方面，仅28家公布了餐饮服务许可办理流程，24家介绍了办理指南，29家提供了所需申请材料的信息，19家公布了办理结果。仍有2家较大的市未设置政务服务中心，更没有设置相关网站。

第二，公开程度不理想，普遍存在空链接、无效链接。能够提供3条以上(含3条)规范性文件草案且其链接全部可有效打开的仅有22家。部分环保部门提供的相关信息栏目中没有提供任何信息，或者有的信息链接无效，有的环保部门网站提供的环境行政处罚栏目中没有任何内容。调研组对每个地方餐饮服务监管机构网站公开的规范性文件信息进行了随机验证，5条信息能够全部有效打开的仅有27家。行政审批网站中也有类似情况。

第三，网站更新不及时，信息有效性差。经调研，58家设置规范性文件栏目的网站中，有13家部门网站提供的所有规范性文件栏目并未提供2011年规范性文件。只有5家环保部门在网站上公开了3个月以内的固体废弃物产生量或者处置状况的情况，公开6个月内环境行政处罚结果信息的仅有13家。能够公布近3个月中对餐饮服务提供者的监督检查信息的有35家，仅有8家能够提供近3个月中对违法行为的查处情况。41家行政审批网站提供中心办件动态的仅有35家。

第四，信息放置混乱无序。调研发现，有53个部门在网站有两个以上规范性文件的栏目，信息交织错杂。某环保部门“排污费管理”栏目公示在网站“财政公开”栏目中，但网站主页的“公示栏”栏目中也有排污费征收的相关信息，且两个栏目信息不一致。某地食品药品监督管理局提供的本地食品安全监管的规范性文件分布较混乱，地方文件公示在国家法规中。有的地方除行政审批网站外，还在所属市级政府门户网站中提供了审批事项信息，但在37家网站中，随机抽取10条审批事项信息，两处网站全部一致的仅有5家。

误读政府信息公开制度影响政府透明度

社科院法学研究所法治国情调研室主任、法治蓝皮书执行主编田禾研究员接受本网专访时表示，对民主法治而言，政府透明的意义重大，政府透明有助于保障公民的知情权，使公民能够及时准确、全面的掌握跟自己相关的一些信息，促进个人的全面发展；政府透明是促进社会发展的必要前提，据不完全估算，政府掌握了百分之八十的社会信息，打破政府对信息的垄断，有助于社会良性快速发展；政府透明是构建廉洁政府的保障，阳光是最好的防腐剂，公开透明有利于打击腐败，提高政府的廉洁度和公信力。

第一，不断提升对政府信息公开工作的重视程度。政府信息公开工作要做好，关键在于是否愿意做好、是否足够重视。

第二，尽快纠正各级各类政府机关及其工作人员对政府信息公开制度的错误认识。有关部门及其工作人员有意无意地误读政府信息公开制度，是影响政府信息公开实施效果的关键。针对此，一要尽快修改违反政府信息公开制度基本精神、不符合社会发展需要的制度，二要真正加强政府信息公开工作的培训，增强公开意识。

第三，必须着力提升主动公开的质量。应确保依法应主动公开的信息能够做到准确、全面、及时、有效，重视关系公众切身利益、关系政府依法行政领域的政府信息公开工作。要特别注意公开的效果，包括网站运行状况、信息链接有效性、信息更新及时性等。

第四，尽快规范依申请公开处理工作。近几年依申请公开的申请量逐年攀升。各级政府机关应正视依申请公开工作，提高依法处理依申请公开的能力，并及时评估，将申请量大、涉及面广的信息适时转为主动公开，减少公众获取信息的成本和各部门处理申请的压力。同时，还必须规范一次性告知、答复等程序，严格限制“一事一申请”的适用范围。

第五，降低公众获取政府信息公开的成本。政府机关应当将如何有利于公众获取信息作为工作的出发点，加强政府网站建设，提高网站运行能力和在线提供信息的水平；减少各类不必要的身份验证、资料提供等环节，方便公众获取信息。

第六，尽快明确政府信息公开工作的各项标准。有关部门应进一步细化目录设置、指南配备、报告编写等标准，提升政府信息公开制度实施的整体效果。

第七，纠正有关部门限缩政府信息公开范围的做法。近年一些文件的发布使政府信息公开申请人的资格受到了进一步限制，“政府信息”被限定在极为有限的范围内。建议相关部门重新定位工作出发点，还政府信息公开本来面目。